В чем же схожесть и отличие этих инициатив, и какие выводы можно сделать архитекторам “Европейского диалога о модернизации с Беларусью” из промежуточных результатов российско-европейской программы?
Принципиальное различие условий реализации модернизационных программ с ЕС на данном этапе состоит в том, что белорусские власти не участвуют в диалоге и он пока проводится с экспертным и политическим сообществом. Программа для России разрабатывалась сторонами совместно и реализуется при активном участии российских государственных органов.

Модернизационная инициатива для Беларуси изначально предложена ЕС в рамках усиления сотрудничества с демократической оппозицией и экспертным сообществом. Официальный Минск уже выказал свое раздражение по этому поводу и заявил о намерении игнорировать программу, которая предложена ЕС в одностороннем порядке, без согласования с властями. И напротив, эффективная реализация “Партнерства для модернизации” является одной из внешнеполитических задач России в отношениях с Евросоюзом.

В итоге разница в названиях инициатив (“Партнерство для модернизации” и “Диалог о модернизации”) на сегодня выглядит логично. В случае с Россией ЕС развивает согласованную с правительством модернизационную программу, в случае с Беларусью пока имеет место просто диалог с независимым экспертным и политическим сообществом о контурах и содержании будущей модернизационной инициативы. В “Партнерство” она трансформируется лишь при условии переформатирования в инициативу для сотрудничества с властями и при их заинтересованном участии.

“Восточное партнерство” и общие пространства: дежавю?

Запуск “Партнерства для модернизации” в отношениях с Россией (на саммите Россия — ЕС в середине 2010 года) и анонсирование “Европейского диалога о модернизации с Беларусью” (в марте 2012 года) вызвали понятный скептицизм экспертов по поводу их целесообразности и жизнеспособности ввиду параллельного существования программ с подобными, а частично аналогичными приоритетами. В случае России — это развиваемые с 2005 года общие пространства, в случае Беларуси — инициатива “Восточное партнерство”, запущенная в 2008 году.

Схожесть платформ “Восточного партнерства” и анонсированных направлений “Диалога о модернизации” очевидна. Разница — в отдельной платформе “Восточного партнерства” по энергетической политике и большем внимании к торговой и регуляторной сферам в рамках модернизационной инициативы (см. таблицу).

Беларусь является очевидным аутсайдером среди стран “Восточного партнерства”. За три года действия инициативы заметного прогресса нет даже в сферах, в отношении которых белорусские власти традиционно заявляли о наличии прагматического интереса. В этом смысле “Диалог о модернизации” является своеобразным новым стартом сотрудничества, но лишь с частью общества, в уже известных по “Восточному партнерству” сферах.

Программы сотрудничества: сравнение платформ

Рабочий план “Партнерства для модернизации”

Общие пространства РФ — ЕС

“Восточное партнерство”

“Диалог о модернизации с Беларусью”

 
1Энергетика, телекоммуникации, транспортЭкономика, энергетика, транспорт

Демократия, качественное управление и стабильность

Политический диалог и реформы 
2Либерализация торговли и экономикиСвобода, безопасность и правосудие

Экономическая интеграция и нормы ЕС

Правосудие и внутренние дела, в том числе мобильность, контакты между людьми

 
3Сотрудничество в сфере инноваций и исследованийВнешняя политика и политика безопасности

Энергетическая безопасность

Экономические, социальные реформы и вопросы секторальной политики

 
4Верховенство права, борьба с коррупциейНаука, образование и культура

Контакты между людьми

Торговля, рыночные и регуляторные реформы

 

Примечание: в таблице не указан пятый блок рабочего плана “Партнерства для модернизации”: “Развитие межчеловеческих контактов, сотрудничество с гражданским обществом”.
======================================

Структуру и содержание разработанных дорожных карт по общим пространствам ЕС — Россия можно и следует разумно использовать при составлении программы реформ в рамках “Диалога о модернизации”.

Так, дорожную карту первого общего пространства (экономика, энергетика, транспорт) Россия — ЕС структурно и содержательно можно во многом использовать при формировании четвертой платформы “Диалога о модернизации”. Структура и содержание дорожной карты второго общего пространства (свобода, безопасность и правосудие) Россия — ЕС почти во всем актуальны и применимы к разработке второй платформы “Диалога о модернизации”. А при формировании содержания его третьей платформы можно перенять элементы первой, второй и четвертой дорожных карт. Фактически лишь по первой платформе “Диалога о модернизации” (политический диалог и реформы) по понятным причинам требуется полностью автономное согласование плана.

При ближайшем рассмотрении оказывается, что “Партнерство для модернизации” — вовсе не дежавю общих пространств, а их качественное дополнение: новых бюрократических структур не создано; работа проводится на базе результатов по общим пространствам; основным механизмом реализации “Партнерства” остаются отраслевые диалоги Россия — ЕС (ныне их 15).

В то же время важная положительная особенность рабочего плана по реализации “Партнерства для модернизации” в том, что он содержит ясные сроки проведения конкретных совместных мероприятий. Иными словами, приоритеты сторон привязаны к конкретным, пусть на начальной стадии и небольшим, проектам.

Привлечь власти, сделать ребрендинг

Как видно из таблицы, в общих пространствах, а тем более в блоках рабочего плана по реализации “Партнерства для модернизации” Россия — ЕС ценностный компонент представлен в меньшей степени, чем в случае с тематической структурой “Восточного партнерства” и “Диалога о модернизации”.

ЕС решил не осложнять продвижение “Партнерства для модернизации” с Россией особо чувствительными вопросами (демократия, права человека, верховенство права), а оставить их для разрешения в рамках других программ сотрудничества. Также следует обратить внимание на официально принятое ранжирование платформ/блоков: в “Восточном партнерстве” и “Диалоге о модернизации” политические вопросы занимают первый порядковый номер, в отличие от программ сотрудничества ЕС — Россия.

Показательно, что даже такой компромисс не в полной мере удовлетворил российское экспертное сообщество, знакомое с позицией правящей элиты. Как отмечают эксперты российского Института современных знаний, “в том что касается права, политического устройства и судебной системы, получателем содействия, исходя не из буквы, а духа документа, прямо обозначена Российская Федерация. Евросоюз, в свою очередь, в скрытой форме провозглашается “эталоном”… А это как раз то, чего Москве хотелось бы избежать”.

В связи с тем, что позиция официального Минска сходна, в случае наличия у ЕС намерения к привлечению белорусских госорганов к модернизационному сотрудничеству представляется целесообразным переформатировать нынешнюю структуру “Диалога о модернизации”, акцентируя внимание на более прагматичные интересы официального Минска, одновременно выгодные обществу в целом.

Естественно, “Диалог о модернизации” с экспертным сообществом можно проводить и в рамках анонсированной структуры, но при преобразовании “Диалога” в “Партнерство” с участием властей вопрос приоритетов и ребрендинга становится актуальным. Более того, наверняка принципиальным условием официального Минска будет его полноправное участие в переформатировании программы.

Заметим, что без задействования властей и, как следствие, без претворения в жизнь выработанной экспертами повестки реформ плоды “Диалога о модернизации” рискуют на неопределенный срок остаться без применения, их значение минимизируется. При заинтересованном участии властей “Диалог о модернизации” может стать приводным ремнем модернизационного сотрудничества Беларуси и ЕС через экспертную поддержку проводимых преобразований.

Различное понимание модернизации

Серьезный фактор, препятствующий успешному модернизационному сотрудничеству, — различное понимание сторонами собственно модернизации. Для ЕС модернизация плотно связана с либерализацией, предполагает не вертикальное вмешательство государства, а широкие горизонтальные преобразования бизнес-среды (борьбу с коррупцией, продвижение верховенства права, способствование конкуренции, реформирование образования, в целом — развитие политической подотчетности и децентрализации, социальные преобразования в государстве).

Российская элита в модернизации в лучшем случае видит инновации и возможность динамичного развития экономики через развитие технологий. При этом руководство страны нацелено на вертикальные, а не на горизонтальные преобразования, концентрируя усилия на грандиозных проектах вроде инновационного центра “Сколково” (создаваемый в Беларуси аналог — Китайско-белорусский технологический парк). При этом борьба с монополиями, коррупцией, бюрократией и зависимостью судопроизводства — на заднем плане.

В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011—2015 годы модернизация и однокоренные слова употребляются 59 (!) раз. И основная задача пятилетки звучит благородно: формирование “нового облика белорусской экономики” за счет создания принципиально новых производств, предприятий и отраслей, производящих экспортоориентированную, высокотехнологичную продукцию. В числе приоритетных задач — стимулирование предпринимательства и деловой инициативы, “переход от экономики директив к экономике инноваций”.

Но пока результаты реализации программы скромны. Настораживает то, что стимулировать деловую инициативу планируется все теми же административными методами, положений о реформировании судопроизводства и механизмов борьбы с коррупцией документ не содержит.

То есть, как и в российском случае, речь идет о вертикально проводимых преобразованиях. Причем в белорусском случае действия в этой сфере еще более ограниченны и непоследовательны. В отличие от российского правительства, белорусская правящая элита не предпринимает действенных шагов для увеличения роли частного бизнеса в экономике, не создала внутриправительственной организационной основы модернизации и модернизационного альянса ни с одним западным государством.

Выводы

При всем различии комплекса отношений России и Беларуси с ЕС, из результатов и экспертных мнений по поводу реализации “Партнерства для модернизации” и общих пространств Россия — ЕС можно извлечь полезные наработки и выводы для архитекторов белорусского “Диалога о модернизации”.

Во-первых, структура и содержание некоторых дорожных карт общих пространств Россия — ЕС (первой, второй, частично четвертой) во многом актуальны и применимы при работе по созданию программ реформ в рамках “Диалога о модернизации”.

Во-вторых, потенциально эффективна проектная направленность модернизационного сотрудничества ЕС и Беларуси (запуск конкретных проектов в течение ближайшего периода) наряду с долгосрочными целями, подобно принципу “Партнерства для модернизации” ЕС — Россия. Это, естественно, предполагает заинтересованное участие белорусских госорганов в программе. В любом случае, практическая ценность инициативы без участия госорганов значительно уменьшается, поскольку от последних зависит прикладное применение разработанных решений.

Для привлечения либо в связи с привлечением властей к модернизационному сотрудничеству вероятно переформатирование программы с большим смещением акцентов на прагматические интересы официального Минска, подобно компромиссной структуре программ Россия — ЕС.

Следование формату “Партнерства для модернизации” в виде отраслевых диалогов, в рамках которых создаются рабочие группы по различным темам, представляется весьма эффективным инструментом. Однако создание подобной разветвленной структуры отраслевых диалогов маловероятно без наличия хотя бы базовой правовой основы отношений Беларуси и ЕС, которая на сегодня отсутствует.

При размораживании отношений Беларуси и ЕС на высшем уровне пакет предложений Минску мог бы включать намерение ЕС возобновить процесс ратификации замороженного Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и меры по поддержке вступления Беларуси в ВТО. Последнее, конечно, потребует огромной работы органов ЕС и стран Евросоюза по убеждению ряда национальных правительств, имеющих принципиальную позицию по Беларуси, в целесообразности нового подхода.

Об авторе

Аналитик Белорусского института стратегических исследований (BISS, Вильнюс). Окончил факультет международных отношений Белорусского государственного университета. Магистр исторических наук (БГУ), магистр политических наук (ЕГУ, Литва), магистр международного и европейского права (Рижская высшая школа права). Выпускник Эстонской дипломатической школы в Таллинне.

Поделиться ссылкой: